“这次最严厉的环保问责，教训严肃、深刻。”

来自中央的监督直接到达肃南，“目前一共有4个副部级、14个司长来过。”整改结束后，这套为应对祁连山整改而设计的机制将常态化。

十八大以来，中国的环保事业正在长出“牙齿”。祁连山“最严环保问责风暴”正是一个典型样本。

张掖人陈知礼还记得，小时候下田种地，铁锹铲几下，土壤就变得湿润起来。家里的地下室常常贮满了脚踝高的积水，往外排水是家家户户的回忆。

从甘肃张掖继续向西，河西走廊将面临沙漠与戈壁的夹击，但在祁连冰川庇佑下，张掖成为干旱西北的异数。

兰州大学资源环境学院丁文广教授认为，没有祁连山这道生态屏障，整个河西走廊的生物多样性都会遭到损失，并带来干旱等负面的气候变化。

2017年7月20日，祁连山问责风暴达到高潮——中办、国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报(以下简称《通报》)，甘肃3名副省级、6名正厅级官员受到处分，其中4名正厅级官员被行政撤职。

党的十八大以来，中国的环保事业正在长出“牙齿”。各地开始意识到，地方政府是落实环保责任的主体，“生态环境为经济发展让路”的发展思路需要彻底转换。

“这次最严厉的环保问责，教训严肃、深刻。”一名甘肃官员向南方周末记者表示。

◆ ◆ ◆

整改进行时

20268平方公里的祁连山国家级自然保护区有76.4%在甘肃张掖市境内，甘肃省200个亟待整改项目中的171项也都集中于此。

肃南县是张掖面积最大、祁连山覆盖面积最广的县，深藏于祁连山里的一座座矿山，是这座县城除牧业外的经济支柱。肃南宾馆的老板说，从2016年底开始，许多矿场老板陆续离开。“以前不仅住我们这儿，周边的楼也都被他们租下了，一住就好几个月。”现在，人口不足4万的肃南显得非常清静。

张掖市一名国土官员告诉南方周末记者，张掖171项整改项目中，有117个探采矿项目，目前已经全部关停。其中115个已完成矿山环境修复，还有2个将于年底前完成。

甘肃张掖171项整改项目中，有117个探采矿项目，目前已经全部关停。图为肃南神麒煤矿。南方周末记者杨凯奇摄

按照自然保护区管理条例，保护区的核心区、缓冲区和实验区都不容许矿山开采项目进入，核心区则禁止任何单位和个人进入。

祁连雪山脚下的一片开阔河谷，曾经的肃南九个泉选矿厂(即白泉门铜矿)正在被修复成土地原来的模样。卡车往来穿梭，带起股股烟尘。一名卡车司机说，他正把不远处一条淤塞河道清理出的泥土，覆盖在已经被填埋的矿坑上。

矿坑不远处一片绿色帐篷，是修复工程队的住处。这名司机介绍，10月底，山区严寒到来，他们将停工。到明年夏天积雪融化后，还要在覆土上种草。

已完成整改的115个矿山修复项目中，有78个选择这种见效最快的人工修复办法。另有5个项目因为海拔过高，加之没有道路，设备开不上来，选择自然修复。自然修复并不意味着放着不管——因为没有路，需要工人进山把矿里的设施徒手扛出来，才能静待慢慢恢复。据介绍，剩余32个探矿项目“基本还没有动工”，不需要处理。

除保护区内存在大量矿山之外，《通报》还对祁连山区域黑河、石羊河、疏勒河等流域高强度的水电开发提出严肃批评。其中又以西北第二大内流河黑河的分量最重。

黑河从祁连山八一冰川发源，绵延810公里，哺育了深居内陆的甘肃、青海、内蒙古三省区。1990年代开始，张掖黑河大峡谷中陆续建起8座水电站，河西水电开发有限公司(以下简称河西水电)下属的龙首二级水电站(以下简称龙二电站)是其中之一。

2017年1月16日，龙二电站被央视曝光，因忽视生态水(即为维护河流基本生态需求，不用来发电而直接下泄的河水)下泄，造成黑河下游河段近乎枯竭。次日，龙二电站开始整改，决定增加一个泄洪闸。但气温已是低于零下20度，泄洪闸门被坚冰冻住。3名水电站工人只能从离下游河面近80米高的大坝向下一点点滑落，拿着冰镐和铁凿，耗费5个小时砸开了闸门上比人还高的巨大冰块。闸门开启，生态流量从5m3/s变为9m3/s。

2017年1月后，龙首二级水电站开始对生态水流量做记录，并经常受到检查。南方周末记者杨凯奇摄

这只是整改的序幕。龙二电站在生态水闸对面加装了摄像头，24小时实时监控，并做记录。为了彻底杜绝人为干预生态水下泄，张掖市还要求其在生态水闸下焊铁块，使闸门无法闭合，保证最少5m3/s的下泄量。

龙二电站位于祁连山保护区的实验区，经过停产整改后可以继续生产。位于缓冲区的寺大隆水电站则还没来得及完工，就被依法取缔，已经建好的设施全部拆除。

截至2017年9月18日，张掖境内33项水利水电项目已完成整治30项，正在整治3项。

整改约半年之后，龙首二级水电站已经汇编出两本整改材料。南方周末记者杨凯奇摄

◆ ◆ ◆

非常状态

无论是在张掖市还是肃南县，“保护祁连山”的氛围无处不在。

肃南县“保护祁连山”的宣传氛围无处不在。南方周末记者杨凯奇摄

张掖市区一条街道的眼镜店LED屏上，没有促销活动，却显示着“保护祁连山生态安全屏障、保护黑河湿地生态环境”。肃南县街头的道路指示牌则更为吸睛——每块牌子都在普及一个环保法常识。

没有节假日，每天晚上熬夜加班，几乎成了不少肃南县相关部门官员的常态。肃南县东西长600公里，矿山、水电站又都处于深山中，有时去整改项目点监督进度，跑一个点就要花一天时间。

严厉问责引起巨大震动。肃南县因祁连山环境问题处分19个人，涉及环保、林业、国土、水务等部门。来自中央的监督也直接到达肃南，“目前一共有4个副部级、14个司长来过。包括中办、国办、环保部、国家林业局、国土部、监察部。”当地一名官员说。

实际上，自2015年环保部约谈以来，全市共有75人被问责，约谈32人，6人被行政拘留。特别是2016年12月以后，张掖市先后召开市委常委会25次、市委中心组学习会10次、市政府常务会14次，“反复学习习总书记关于生态文明建设系列重要论述，中央、省委关于生态文明建设和环境保护方面的会议、文件精神，研究整改部署工作”。

在一些市民看来，2017年的张掖和去年相比，干净得判若两城。

冒着黑烟的工厂被全部关停。通往肃南的公路两旁本有许多石料厂，今年被全部填平，并种上了杨树。张掖民众放在家门外用来做饭的煤炉，今年也一律按政府要求接上天然气。每个政企单位还要和政府签订协议，分包单位所在地附近路段的卫生。“公务员也要扫人行道，还得去郊区植树。”当地一位市民说。

这些都是张掖推进整改的“加码”措施。2017年8月27日，中央督察组回访甘肃，对张掖的整改表示肯定。一名张掖官员回忆，督查组给出的意见是“认识高、态度坚决、整改速度快”。

◆ ◆ ◆

机构不撤，力度不减

这场高效率的整改风暴，背后是一系列管理“抓手”。

目前，张掖推行“市县两级干部包抓制”：所有问题逐一建立台账，给每个干部分配任务，整改一项、验收一项、销号一项。

牵头此次整改的，是张掖市和肃南县分别新设的两个机构：整改行动指挥部和祁连山自然保护区生态环境问题整改工作领导小组。市、县的一把手既是指挥部总指挥，又是领导小组组长。两者的区别在于：指挥部免去了层层请示、审核、签发的环节，可以直接向各部门下达命令。领导小组则负责祁连山环保的全面工作，更偏重于研究建立长效机制。

效率、责任到人是成立这套机制的目的。具体落实整改，则是由祁连山国家级自然保护区管理局牵头排查，国土、水务、环保等部门各司其职，负责整改。

“最忙的是国土部门，他们主要负责矿山环境修复。”肃南一名官员说。除此之外，国土部门还承担着规范审批行为的重任。

《通报》对祁连山国家级自然保护区内的建设项目违规审批，着墨颇多。保护区设置的144宗探矿权、采矿权中，有14宗是在2014年10月国务院明确保护区划界后违法违规审批延续的。

一名官员表示，国土局和保护区管理局的联动机制已经建立，目的是共同为祁连山保护区构建一条生态红线。在红线内，除了环境治理项目，国土局不给任何单位批地，任何建设、开发项目一律不予审批。保护区管理局则定期巡查，一旦发现违规项目，立即移交国土、公安、林业等部门查处。

整改结束后，这套为应对祁连山整改而设计的机制将常态化。“即便整改结束，我们也力争做到人员不变、机构不撤、力度不减。”前述张掖国土官员称。

◆ ◆ ◆

全国行动

整改刚开始时，甘肃相关部门面对的不少属于历史遗留问题。

在肃南，一些位于保护区内的矿山已有数十年的开采历史，且2014年祁连山保护区确定功能区划前取得的探、采矿权，都具有合法手续。河西水电水工运维部副主任李成业也称，黑河8座水电站的规划早在1960年代就已提出，“当年规划是根据黑河水能蕴藏量确定的，并不是现在的人急功近利的想法”。

“现在不是以历史原因推卸责任的时候。”一名肃南官员说，“中央这么关注，我们也越来越觉得，保护祁连山是政府的职责。”

不仅在祁连山，自然保护区作为生态系统最具特色、保存最完好的区域，近几年越来越受到国家关切，而发现的问题，亦多是经年沉疴。

自2016年1月以来，中央环保督察共四批次对全国进行地毯式检查，大部分省份的自然保护区均被点名通报。如在内蒙古，中央环保督察组通报称：“内蒙古自治区89个国家和自治区级自然保护区中有41个存在违法违规情况，涉及企业663家，且矿山环境治理普遍尚未开展。”

肃南县的九个泉选矿厂环境修复公示牌。南方周末记者杨凯奇摄

人民日报、新华社等央媒亦特别指出近几年来自然保护区的管理乱象。

在“轻环保，重发展”的思路下，牺牲保护区换取经济利益的做法屡见不鲜，而保护区自身的体制机制建设也尚未完全理顺。

祁连山自然保护区张掖段内存在10个国有林场。保护区建立后，这些林场都已经结束经营性砍伐，成为森林守卫者。但面对步步紧逼的资源开发，林场就显得力不从心了：国有林场的管理是条状的，林场内的项目审批、属地管理由地方政府各有关部门行使，而国有林场(保护站)本身只具有护林防火的职能。

肃南县正在研究国有林场机制的改革，核心就是“赋权”——把环保、林业、水务、安监的权力都下放给国有林场和护林站，以国有林场为主体，承担辖区内所有的自然资源监管职责。

这是环保高压态势下催生出来的长效机制。在《通报》震动全国后，新一轮针对国家级自然保护区的专项督查“绿盾2017”刚刚拉开大幕。这次督查将由环保部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、中国科学院、国家海洋局等共同组织实施。

国家已在尝试多种管理体制。2015年，9个省份开展国家公园体制试点。在13个部门联合印发的方案中，试点目标是寄望能基本解决各类保护地交叉重叠、多头管理的碎片化问题，形成统一、规范、高效的管理体制和资金保障机制，自然资源资产产权归属更加明确。

2017年6月26日，中央深改组第36次会议审议通过了《祁连山国家公园体制试点方案》。图为祁连山风光。 视觉中国丨图

最新消息是，2017年9月26日，《建立国家公园体制总体方案》正式发布，国家公园顶层设计尘埃落定。

丁文广曾多次到甘肃省内多处自然保护区调研。他在这些保护区看到的共性问题还是老话题：人地矛盾，保护区受人为干扰严重。“有时还会存在‘破窗效应’，企业把保护区环境破坏了，保护区里的牧民反而会加紧放牧，于是破坏就越来越严重。”

肃南出租车司机安玉明感到很矛盾。矿工走了，在人口刚刚过万的小县城肃南，他的出租车生意淡很多。但他也很怀念儿时的生活：他是裕固族人，喝酒、骑马和打架，都是在祁连山下的草原上学会的。“矿场关了也好，我还是喜欢原来的草原。”他说。