当前，城市垃圾处理已经成为政府一项重要研究议题。特别是对于北京、上海、广州等发达地区，一方面人口密度高，垃圾产生量也随之加大；另一方面，受限于土地面积有限、处理能力与需求之间不匹配、处理成本高等，垃圾处理难度较大，垃圾围城现象日益严峻。

与此同时，垃圾综合处理与利用涉及垃圾分类、回收、处置、资源化利用等诸多环节，需要综合发挥政府、企业、公众等多方力量，仅仅依靠单一主体、单一措施、单一部门，往往很难彻底解决“垃圾围城”问题。

环境保护部发布的《2016年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示，2015年全国246个大、中城市生活垃圾产生量约为18564万吨。其中，北京城市生活垃圾产生量最大，为790.3万吨，位列其后的是上海、重庆、深圳，均超过570万吨。

当前，我国大部分城市特别是发达城市，普遍面临垃圾处理能力跟不上垃圾增长速度的问题。

以北京为例，目前北京的垃圾日产生量为1.84万吨，每年垃圾增长比例为8%，现有垃圾处理设施几乎全部超负荷运行，负荷率达到67%。

上海也面临同样问题。2016年，上海全市生活垃圾无害化处理能力为23100吨/日，与平均每天23900吨垃圾无害化处理需求相比，仍有一定缺口。

近年来，城市垃圾处理已经演变成一个区域性难题，垃圾异地非法倾倒事件频发，对区域经济的健康稳定发展产生一定影响。

2015年10月，1400吨生活垃圾从浙江桐乡“乘船”来到凤台县境内填埋，造成土壤污染，饮用水源破坏，浙江桐乡市乌镇镇政府、濮院镇政府、梧桐街道办事处、经济开发区管委会等4家单位被告上法庭。

2016年3月，据媒体曝光，警方在河北省巨鹿县查获一起跨省非法倾倒固体废物垃圾案，现场发现由山东省非法运输至巨鹿的垃圾400吨。

2016年6月，172吨生活垃圾从深圳偷运到清远，另一批跨省北上，倒在了江西赣州于都县。

2016年7月，上海垃圾非法倾倒苏州太湖西山岛事件和上海垃圾非法倾倒南通海门江心沙农场事件相继曝光。

2016年12月，近万吨来自浙江海宁市的生活垃圾被倒入长江河道，垃圾浮于海面，并随涨潮在两岸积成带状，绵延数公里，造成长江口水域严重污染。

垃圾异地非法倾倒与城市垃圾处理能力不足具有密切关系。以上海为例，据统计，近年来上海市60%以上的建筑垃圾是通过码头转运至江浙两省，用于低洼地回填、便道铺设、场地标高等。

但非法倾倒事件发生后，上海市建筑垃圾全面停止外运，开展自行消纳，而目前上海除浦东机场围区、奉贤柘林塘、南汇东滩等几处应急处置点外，现处于备案有效期内的建筑垃圾消纳卸点只剩300余处，库容仅有5000余万吨，面对每年约1.3～1.5亿吨的建筑垃圾产生量，消纳卸点处置能力捉襟见肘。

“垃圾围城”给城市管理和区域经济可持续发展带来严峻挑战。破解“垃圾围城”是中央实施循环经济战略的重要内容，也是我国推动形成绿色发展方式和生活方式的必然要求。我们认为，垃圾分类减量或是破解垃圾围城难题的首选方案。

把握前端，推进垃圾分类减量

习近平总书记指出：“普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。”

垃圾分类减量是一项系统工程，要立足前端，不断完善集“分类——运输——处置”于一体的系统化减量体系。

一是注重源头分类，全面提升机关、事业单位、学校等职工和社区居民的源头分类意识，探索“互联网+”等垃圾分类新模式，提高垃圾分类水平。

二是完善专项分流运输体系，支持运输单位对低附加值、高附加值等垃圾进行分类运输，探索低价值可回收物的回收补贴机制，出台分类指导政策，不断完善垃圾分类机制，实现资源回收增量和生活垃圾减量。

整合资源，放大垃圾分类空间

空间保障是垃圾分类减量的重要支撑，可通过优化原有空间、整合其它空间、开拓新增空间等方式做大垃圾分类空间。

一是根据城市区域人口、产业等变迁情况，优化垃圾的中转、处置等空间布局，实现运输成本最小化、资源节约最大化。

二是释放环卫系统空间，将其拆分成垃圾存储空间和分类空间两部分，在城市各大居民区设立分类空间。

三是鼓励城市各个街道腾出一部分空间用于生活垃圾小型压缩站建设，探索建立市场化运营机制。

因时制宜，推动“两网融合”

推进生活垃圾分类体系与废旧物资回收系统“两网融合”，是一项系统工程，应分阶段逐步实现“两网”深度融合，强化垃圾分类推进合力。

一是推动空间和人员等硬性载体的率先融合，赋予垃圾回收人员“垃圾回收”和“垃圾分类”双重职能。

二是重点促进垃圾源头收集、再生资源回收、垃圾中转和处置、市容环境、污染排放等政府相关部门管理职能的融合，推动补贴机制、考核机制、监督机制等深度融合。

优化配套，建设垃圾处理设施

垃圾分类减量怎样才能落实到位？我们建议，应加快生活垃圾中转站标准化建设，完善垃圾分类设施体系建设。

一是加快城市垃圾分拣中心建设，城市各区域可探索建立垃圾分拣中心或与其它区域合作建立分拣中心，推动中转站标准化改造。

二是研究建设一批城市垃圾处置场所新项目，提高生活垃圾处置能力，缓解超负荷运行态势。

三是健全再生回收系统，重点提升湿垃圾、可回收物（低价值）、居民建筑装潢垃圾等资源化处置能力，建设兼具垃圾分类与再生资源回收功能的交投点及再生资源回收利用处置基地。

四是构建高效的工作机制，强化对城市的区、街、镇考核力度，完善垃圾分类和处理费减免制度，探索引入社会组织参与垃圾分类。

多元共治，理顺利益机制

破解“垃圾围城”的核心环节之一，在于理顺各主体利益机制，构建以政府、企业、居民、NGO等多主体共同参与的垃圾综合治理格局。

一是微观上明确政府、企业、NGO、居民等各主体责任，鼓励建设政府搭台、企业主演、NGO共治、全民参与的市场化治理体系。

二是宏观上从区域一体化角度解决城市垃圾问题，建议由国务院牵头，联合国家发展改革委、工信部、环境保护部等，选择一体化程度较高的京津冀、长三角等作为试点区域，对区域废弃物流量进行研究，建立跨区域协调机制，探索区域垃圾处理一体化模式。

（本文支撑项目：国家社科基金重大项目，环境治理的市场化制度与社会化共治体系研究，项目编号15ZDC030）

（作者单位依次为同济大学循环经济研究所、江西省发展改革研究院、广州市城管委发展规划处）

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